Lavoro nero: la disciplina regionale pugliese in materia di contrasto al lavoro non regolare

Secondo le stime ufficiali, nel nostro paese, il cosiddetto “lavoro nero” coinvolge circa 1/5 degli occupati (vedi box) assumendo caratteristiche di fenomeno endemico e di lunga durata, soprattutto nelle regioni del Mezzogiorno. Negli ultimi mesi questo tema è tornato ad imporsi all’attenzione del dibattito pubblico anche grazie ad alcune inchieste giornalistiche che hanno portato alla luce gli aspetti sociali più tragici del fenomeno, ed all’iniziativa di Cgil-Cisl-Uil che nel mese di Ottobre hanno promosso una manifestazione nazionale contro il lavoro non regolare.
L’iniziativa di contrasto al lavoro non regolare, peraltro, si lega ad un altro tema di forte attualità per il dibattito politico: la lotta all’evasione ed all’elusione fiscale. Non è un caso, infatti, che il legislatore nazionale abbia, durante i mesi estivi, affrontato congiuntamente queste due tematiche con misure urgenti contenute nella legge 4 agosto 2006, n. 248. Ulteriori innovazioni alla normativa sul lavoro nero sono in discussione, al momento in cui scriviamo, all’interno dell’iter legislativo della legge finanziaria.

L’attivismo del legislatore nazionale rispetto a questa materia non ha impedito il prodursi di interessanti iniziative legislative locali sullo stesso tema, come nel caso della legge regionale pugliese in materia di contrasto al lavoro non regolare, oggetto di questo testo.
Come si legge nella relazione di accompagnamento al testo di legge, quello pugliese prova a configurarsi, rispetto alla problematica del lavoro non regolare, come “un intervento normativo regionale organico, che superi il mero piano dell’affermazione di principi, ai quali si è sinora fermata la produzione legislativa delle poche altre Regioni che vi abbiano dedicato attenzione”.
L’orientamento normativo in cui si inseriscono i recenti interventi nazionale e regionale, sin dal 1989 va nella direzione, da un lato di incentivare le imprese che intendano emergere, dall’altro di potenziare l’attività ispettiva e di controllo. Un esempio in tal senso è dato dai contratti di riallineamento e dalla legge 448/1998, che istituisce il Comitato per l’emersione del lavoro non regolare e le Commissioni come articolazioni locali a livello regionale e provinciale, e dalla legge 266/2002, istitutiva dei Comitati per il Lavoro e l’Emersione (CLES), che aggiunge la possibilità di una emersione cosiddetta “progressiva”.

Malgrado questi interventi normativi il fenomeno del lavoro nero non ha smesso di assumere dimensioni e connotati preoccupanti, anche per effetto dell’immigrazione dai Paesi extracomunitari. È per questo che la legge 4 agosto 2006, n. 248, all’art. 36-bis prevede misure definite urgenti per il contrasto al lavoro nero e per la promozione della sicurezza nei luoghi di lavoro, con particolare attenzione al settore dell’edilizia. Gli strumenti individuati dal legislatore nazionale, al fine di arginare il fenomeno, comprendono la chiusura dei cantieri, l’interdizione dagli appalti pubblici, l’inasprimento delle sanzioni pecuniarie, l’obbligo del tesserino di riconoscimento per i lavoratori, la comunicazione di assunzione anticipata al giorno precedente l’inizio dell’attività.
Il legislatore regionale pugliese, attraverso un percorso improntato al confronto con le parti sociali, si è inserito in questo solco tracciato dal legislatore nazionale assumendone l’orientamento.
L’iter legislativo della normativa pugliese è stato preceduto da un ampio percorso di confronto con le parti sociali. Durante lo scorso mese di luglio, infatti, l’Assessorato al Lavoro ha consegnato alle parti, in occasione della convocazione della Commissione regionale per le politiche del lavoro, una bozza del disegno di legge, cui sono successivamente pervenute osservazioni scritte da parte di CGIL, Confindustria e Confagricoltura. Nel successivo mese di settembre sono emerse tra le parti sociali posizioni differenti proprio sull’opportunità di un intervento legislativo regionale che precedesse eventuali ulteriori innovazioni legislative nazionali (inserite nell’iter della finanziaria). La Giunta Regionale ha però ritenuto di procedere comunque nella definizione della legge regionale successivamente approvata in aula. Più avanti vedremo come il legislatore regionale abbia risolto il problema della concorrenza tra norma regionale e nazionale sulla stessa materia.

Per venire al merito del testo approvato, tra gli obbiettivi dichiarati di questo, vi è l’intento di “favorire un sistema che premi gli imprenditori che perseguano finalità di sviluppo economico, rispettando le disposizioni contrattuali e di legge”. Le leve utilizzate dal legislatore per il perseguimento delle finalità illustrate sono così schematizzabili:
L’ottenimento di agevolazioni di qualsivoglia tipo da parte degli imprenditori è vincolato all’osservanza delle leggi e dei contratti collettivi. Questo principio è stabilito all’art. 1 del testo dove si prevede proprio che “l’erogazione di qualunque agevolazione o finanziamento, ad ogni titolo o ragione erogato dalla Regione Puglia, sia riservata ai soggetti che dimostrino di essere in regola con gli obblighi di legge in materia previdenziale e che applichino ai lavoratori dipendenti trattamenti economici e normativi non inferiori a quelli previsti dagli accordi e contratti collettivi nazionali, regionali e territoriali o aziendali, stipulati con le organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative a livello nazionale”. A ciò si provvede tramite l’inserimento nei provvedimenti di concessione o nei capitolati d’appalto o nei bandi con i quali si concedono finanziamenti, di apposite clausole. Tale obbligo va rispettato per tutta la durata del beneficio. È da notare che, durante la discussione in aula, sono state escluse dall’obbligo le aziende di nuova costituzione. Quest’eccezione non era prevista nel testo presentato dalla giunta ed è frutto di mediazione con le forze politiche di maggioranza e di opposizione presenti in Consiglio. Ogni infrazione alla norma comporta come sanzione la riduzione, parziale o totale, delle erogazioni spettanti, ovvero, nei casi più gravi o di recidiva, l’esclusione fino a cinque anni da qualsiasi ulteriore concessione di agevolazioni.

Il testo di legge introduce, all’art. 2, il principio che la comunicazione delle assunzioni ai centri per l’impiego, da parte degli imprenditori beneficiari, avvenga prima dell’inizio del rapporto di lavoro. In caso di inadempimento si applicano le stesse sanzioni previste all’art. 1 (comma 2) descritte al punto precedente. Vale la pena ricordare che questo principio è lo stesso adottato dal legislatore nazionale. Secondo il legislatore regionale, però, non si configurerebbe alcuna invasione della competenza legislativa statale, perché, come si legge nella relazione, “l’adattamento dei principi posti dalla normativa nazionale rientra nella competenza concorrente della legislazione regionale in materia di tutela e sicurezza del lavoro, ai sensi dell’articolo 117, comma 3, della Costituzione. In questo caso il principio appare essere quello dell’obbligo di comunicazione ai servizi per l’impiego. In ogni caso, non può esservi contrasto con la competenza legislativa statale perché l’articolo 2, comma 1, limita il campo di applicazione dell’obbligo in questione ai soli datori di lavoro beneficiari delle agevolazioni e delle erogazioni di cui all’articolo 1, talché più propriamente rispetto ai datori di lavoro la situazione si presenta in origine non di obbligo ma di onere”.

Altro significativo principio introdotto dalla legge regionale consta nell’individuazione di indici di congruità (parametri che definiscono il rapporto tra la quantità e qualità dei beni e dei servizi offerti dai datori di lavoro, e la quantità delle ore lavorate) quale condizione per godere delle agevolazioni regionali. Rispetto a questo punto è interessante notare, a dimostrazione del processo di confronto con le parti sociali sottostante l’iter legislativo, che la previsione e definizione degli indici di congruità costituisce parte rilevante della piattaforma predisposta lo scorso 18 luglio in tema di contrasto al lavoro irregolare dalle confederazioni sindacali CGIL, CISL e UIL. Il comma 3 dell’art. 2 prevede, quindi, che la Regione, di concerto con le parti sociali ed in collaborazione tecnica con le Università e gli organi ispettivi, proceda alla costruzione di indici di congruità, ossia parametri che definiscono il rapporto tra la quantità e qualità dei beni e dei servizi offerti dai datori di lavoro, e la quantità delle ore lavorate. Tenuto conto dell’amplissima varietà di situazioni produttive, è prevista anche la definizione, settore per settore, dello scarto percentuale considerato frutto della diversa combinazione dei fattori della produzione. Nel caso di uno scostamento maggiore, il datore di lavoro potrà essere destinatario di una segnalazione e di una richiesta di motivazione (comma 5), che non appare tecnicamente differente da quella imposta in caso di offerte anomale nella legislazione sugli appalti (articolo 21, comma 1-bis, legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni; articolo 25 decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157). Soltanto in caso di scostamenti maggiori di quello concertato con le parti, e di giustificazioni mancanti o considerate inattendibili, la Regione provvederà, secondo il principio di proporzionalità, alla riduzione o alla revoca, e all’eventuale recupero, parziale o totale, delle agevolazioni e delle erogazioni concesse (comma 6).

Poiché la definizione e l’applicazione di tali indici intende essere uno strumento per le politiche di controllo, come si legge nella relazione, il testo di legge prevede all’art. 3 il potenziamento dell’attività ispettiva, “anche con destinazione di parte delle risorse disponibili, attraverso la sottoscrizione di protocolli d’intesa con il Ministero del Lavoro per garantire la continuità dell’azione di controllo, prevedendo un sistema di controlli nei confronti degli imprenditori beneficiari delle agevolazioni regionali”.

Ulteriore leva su cui fa perno il testo di legge consiste nell’erogazione di incentivi agli imprenditori che regolarizzano i rapporti di lavoro. All’art. 5 si prevede, infatti, “la possibilità di erogare incentivi alle imprese, in conformità al programma della Commissione regionale per l’emersione del lavoro non regolare e nel rispetto della normativa comunitaria in tema di regimi d’aiuto e de minimis, finalizzati alla regolarizzazione dei rapporti di lavoro. Tali incentivi sono collegati al raggiungimento della congruità secondo gli indici di cui all’articolo 3, con un miglioramento documentato dell’indice rispetto all’anno precedente di almeno il venticinque per cento, raggiunto attraverso la regolarizzazione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato, o anche a tempo determinato nel caso di imprese che svolgano attività esclusivamente in periodi predeterminati nel corso dell’anno”.

La costruzione degli indici di congruità appare, così, uno degli elementi centrali intorno ai quali ruota la filosofia del testo di legge. È per questo che all’art. 4 si prevede anche la creazione di un Osservatorio Regionale per l’Economia Sommersa. Secondo quanto si legge nella relazione, l’Osservatorio avrebbe l’obbiettivo di effettuare un’analisi delle principali problematiche dell’economia sommersa, del lavoro irregolare e dei loro riflessi sul mercato del lavoro. Tra gli obbiettivi prefissati vi è l’intento di costruire una statistica dell’occupazione regolare della Puglia. L’Osservatorio sarà dotato di una “Banca dati integrata”. Alla costruzione di questa si procederà anche utilizzando e collegando fra di loro le banche dati di differenti istituzioni pubbliche. In conclusione, per quanto attiene alla parte finanziaria, l’art. 6 prevede la copertura per gli anni 2006 e 2007 a valere sui fondi stanziati dalla delibera CIPE 138 del 21 dicembre. Sarà interessante osservare, nel futuro, se l’iniziativa legislativa nazionale in corso si discosterà e come dalla filosofia di questo testo regionale, che pure ci sembra degno di nota per le indicazioni che contiene e meritevole di una valutazione degli effetti eventualmente prodotti.
I numeri del lavoro non regolare:

Il CENSIS ha stimato che, nel 2004, una percentuale pari al 24% dei lavoratori abbia prestato la propria opera in maniera irregolare (tra lavoro autonomo e lavoro dipendente), con un aumento registrato nel 2004 sul 2003 di circa 200.000 nuove unità tra il lavoro dipendente. Il lavoro sommerso produce tra il 15,9% e il 17,6% del Prodotto Interno Lordo (stima Svimez 2004, su dati ISTAT) rappresentando parte significativa della più vasta area dell’economia irregolare. Quest’ultima, secondo la Banca d’Italia, rappresenterebbe circa il 26% del totale. Per ulteriori approfondimenti e statistiche si veda il sito del Comitato per l’emersione del lavoro non regolare (www.emersionelavorononregolare.it)

Pubblicato da Il Diario del lavoro, 2006.

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